（编辑：看世界）

　　在十届人大二次会议上，温总理宣布要用5年的时间取消农业税。这是一个令人振奋的好消息。如果按照总理所说的农业税率每年减少一个百分点，3年后农业税率就减少到了5%以下。当农业税率减少到5%以下时，就没有必要再收农业税了——因为征收的成本会大于征收的税额。如此大的力度解决三农问题，确实出乎很多人的意料。农业税的取消的意义，不仅在于每年减少农民人均50元的负担，更重要的是标志着“以农养政”的时代即将结束，由此会引发一系列深刻的变革。

　　文◎李昌平

　　一、“农不养政”  乡镇体制和机构改革要来真的了

　　改革开放以来，乡镇政府部门以农业税为载体，派生出从农民、农村、农业摄取剩余的数百种税费负担，且“取之于民”不是为了“用之于民”，而是为了解决乡镇“干部”的吃饭和福利的需求。中西部地区的乡镇政府部门的职能进入了一个怪圈——“收钱—养人—养更多的人—收更多的钱”:政府=干部=收钱=管理=寻租;政府财政=干部饭碗=农民口袋=农业税费。

　　面对日益膨胀的机构和越来越庞大的干部队伍，中央部署过三次乡镇机构改革，改革的目的就是要精简机构和人员，提高政府服务效能，促进农村经济发展和社会稳定。回顾历次乡镇机构改革，我们不难发现每次机构改革都是加强条条的权力，削弱地方块块的权力，上收农民的权力。北京的各个强势部委的权力是要加强的;地方政府从自己的利益出发，采取“上有政策、下有对策”应付中央，一般情况下，地方的权力也难以削弱;每次改革的结果是农民的权力更小了，管农民的权力部门越来越多了，农民身上的绳索越来越紧了。在市场经济条件下，市场配置人才、技术、资本对小农经济是不利的，农民需要技术服务和金融服务，但是每次改革都是削弱农村技术服务和金融服务部门。可惜的是，每次全国性的轰轰烈烈的机构改革都是一次官家“抢银子、甩包袱”、民间“套绞索、背包袱”的过程。每次都是机构改大了，人员改多了，从农民身上摄取剩余的能力增强了。

　　一般认为乡镇机构改革失败的原因是没有抓住转变职能——“收刮”职能转变为服务职能这个关键。其实更深层的原因在于:县乡依然靠“以农养政”，“收刮”农民依然是县乡财政的主要来源。中央财政不养县乡政权，上面发帽子，农民开票子，中央、省市各级不会产生真正改革乡镇体制和机构的动力。而农民有改革乡镇体制和机构的动力，但农民没有权力。只有县乡政权靠中央财政统筹，县乡政权的基本职能才有可能转变为服务农民。只有县乡政权靠中央财政统筹，中央政府才会下决心解决县乡如此庞大的机构和官僚队伍。

　　随着农业税的取消，“农不养政”变为现实，县乡体制和机构改革不得不真正开始了。

　　二、“农不养政”  开创乡村社会“民本位”新时代

　　在我国的中西部农业地区，农业税既是县乡“收刮”体制存在的理由，又是县乡“收刮”体制存在的经济基础;“收刮”体制的存在既是“官本位”体制的存在理由，又是“官本位”体制存在的经济基础。只要县乡“官本位”体制的存在，民主容易成为欺骗人民的招牌，法制容易成为桎梏人民的工具，市场容易成为权力和资本合谋的平台;只要县乡“官本位”体制的存在，中央转移支付的资金就难以用到老百姓的身上，公共财政就难以建立起来，服务型政府是一个无法兑现的白条，建立公民社会也是一个无法实现的目标。

　　取消农业税后，乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款，乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致性——向上级争取资源和优化配置本乡本土资源是乡镇政府和民众共同的基本目标。取消农业税后，“收刮”体制就没有了合法性和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府。在另一个层面，当县级政府不找乡镇政府要钱了，而是反过来给钱，县长对乡长的要求主要就是把下拨的有限资源用好，以保证乡民安居乐业。谁当乡镇长对县长而言不是特别重要，只要人民满意就行，这时县政府和人民群众的目标也是高度一致的。民选乡镇政府、让人民群众监督管理乡镇政府才能顺理成章、水到渠成。同样的道理，当乡镇政府不找农民收钱了，谁当村长对乡镇长不是很重要，只要农民满意谁当都行，这时村民自治就顺理成章、水到渠成了。当村长和乡镇长都是民选民管的，当乡镇政府和县级政府不找小农要钱，而是给钱时，官方控制乡村社会最佳的选择是提高民间社会的组织化水平，以降低乡村社会的管理成本;反过来，乡村社会组织化程度的提高，民间力量得到增强，有利于一个健康的市场经济的、民主的、法制的、公平公正的自治为主的乡村社会的建立。很明显，农业税取消后，支撑乡镇“官本位”体制的第一块多米诺骨牌倒下了，预示着一个“民本位”的乡村社会开始发育。

　　三、实行“税转租”  开启乡村组织发展和村民自治新时代

　　过去是国家权力下乡，推行“税外费”、“费改税”，剥夺了土地集体所有者权利，所收的正税、附税和各种费都掌控在官方的手上，村自治组织成了一个只有义务、没有权利的空架子，民间组织成了无本之木。官方掌控了乡村社会的一切经济资源，民选的弱势的村长不得不向官权乞讨，民选的强势的村长也会遭到掌控资源的官权赎买，如果赎买不成，官权也可以对强势的村长行使合法的“加害权”。这就是十几年来很多地方的村民自治——只是“选举游戏”的根本原因，也是民间组织艰难生长的根本原因。

　　取消农业税后，一个值得认真考虑的重要问题摆在了我们的面前:3年后，当农业税取消了，农民种地还要不要交负担？

　　在一般的学者和政策研究者看来，农民种地再不要交任何负担。实际上这是不对的，农民种地一定要交费。第一，土地承包一定30年或50年不变的政策，导致农民占用土地极不平衡，不收费就无法体现公平。特别是贫困的地方，土地依然是生存的唯一资料，不占用土地的农民如果得不到相宜的补偿，就等于他们的基本生存权被剥夺了，这是违反宪法的（土地承包法必须尽快修改）;第二，土地属于村民集体所有，所有者的权益通过什么来体现呢？第三，村委会作为村民自治组织，必须要有自治的财政基础;第四，村集体经济组织作为一个为村民提供公共服务——水利、道路、技术服务、合作互助、发展基金、五保照顾等，必须拥有一定的资源;第五，农民放弃土地的权益要进城发展，必须要拿一笔钱加入城市社会保障体系，这笔钱从哪里来，应该由村集体经济组织支付——从地租或承包费中支付。

　　时下在减农业税的同时，要研究“税转费”或“税转租”的相关政策。种地的农民一定要向村集体交纳承包费或地租，租金或承包费收多少、怎么收、怎么管、怎么分配，以及国家未来的农村养老制度、合作医疗制度、义务教育制度、村民自治制度、合作互助制度、农村人口转移制度等等，都必须加紧研究、统筹安排。

　　农业税取消后，民间会获得很大的一块经济资源——每年至少500亿以上。村民自治组织有了500亿以上的经济资源，农村一个新阶段——民间组织发展和真正意义上的村民自治时代开始了。

　　随着村民自治和民间组织的发展，长期困扰乡村社会进步的诸多问题会得到突破:小农户无力应对大市场、大资本的局面会有改善，生产成本会大大降低，生产收益会显著提高;乡村社会的自我管理能力会大大提高，管理成本会大大降低，乡村社会的组织动员能力会大大增强。“政府只管该管的事，不该政府管的事民间自然有组织去管”会成为现实;民主政治有了组织保障，农村民主不再是少数人操纵的民主;法制社会才有基础。如果穷人不是生活在一定的组织之中，法律是不能够平等地保护穷人权利的，弱势的人没有组织做后盾，法律就会成为强势者欺负弱势人的工具。总之，民间组织是好的市场经济和好的法制社会的基石。

　　25年前的“放活农民”引发了民本经济大发展，促进中国经济制度发生了深刻变革。我们有理由相信，25年后的“放活基层组织”也必然会引发乡村社会的新一轮经济增长，更为重要的是将促进乡村社会的治理制度和组织结构发生深刻的变革。我们必须果断地抓住历史性的机遇，推进乡村社会朝着“民本位”的正确方向前进，以促进中国政治制度发生深刻的变化。

　　四、“布袋民主”将成为历史，民主将成为改革的根本动力

　　乡镇体制改革和乡村社会转型，就是由“收刮”体制转变成服务体制，由“官本位”社会转变为“民本位”社会。实现这种转变最难的是现有干部的角色转变——官转民。对很多吃惯了皇粮的人来讲，这是一场伤筋动骨的革命。

　　过去20多年的乡村社会政治生活中，流行一种“布袋民主”——选上的干部就进入了布袋，再不会出来，所以，袋子里的干部越来越多;袋子里的干部越多，老百姓日子越难过。老百姓对这样的民主深恶痛绝。这样的民主是“官本位”体制下的民主。

　　当“农不养政”成为现实时，一个“民本位”乡村社会来临的时候，“布袋民主”再不可能有市场。民主既是维护老百姓权益的武器，又是中央政府“清理袋子”的力量。

　　民主将成为乡镇体制改革和乡村社会转型的根本动力。“两个两手抓，两手都要硬”将成为未来改革的工作方针。

　　一手抓民主建设，一手抓打击腐败。

　　一手抓民主建设，要通过民主选举的方式搬掉铁椅子，打破终身制，建立民权政府。选上是官，选不上即民，老百姓说了算;另一手抓打击腐败（或法制）。对对抗改革的要依法反腐败反掉一批。一方面要依靠群众、发动群众，用民主的力量排除官本位的阻力;另一方面要保持强大的政治压力来推动改革。

　　一手抓“釜底抽薪”，一手抓“另起炉灶”。

　　一手抓“釜底抽薪”，就是要对旧的“官本位”体制减少资源的供给。一方面是逐步取消农业税，逐步抽调乡镇“官本位”体制的财政基础;另一方面是国家财政对农村的教育、医疗和六小建设的投资，不能依赖原来的路径配置，要依靠民主化、法制化、制度化的方式配置资源。另一手抓“另起炉灶”。一方面就是要依靠民主的力量根据乡村的实际情况，建立民选、民管、民本位的乡镇政府;另一方面就是要建立“官转民”的保障机制，让那些主动放弃官位者有最低的生存保障，增强他们重新选择生活的底气。

　　在县乡社会里，只要农民稳定了，农民有了积极性，农民成为改革的主导力量，其他任何力量都不足以对社会稳定构成威胁，更不可能阻止社会前进。只有真正的民主，才能彻底地消化掉乡镇原有体制的人员包袱，平稳实现乡镇体制转变和乡村社会转型。